La Ley 18/2014, de 15 de octubre, introdujo importantes modificaciones en el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y la Marina Mercante (en adelante TRLPEMM). La principal motivación de las reformas operadas viene respaldada por la necesidad de aumentar la competitividad del sector portuario español, que concentra la mayoría del tráfico exterior del país. Ello se pretende conseguir con el incremento de la duración de las concesiones portuarias, hasta ese momento limitadas a 35 años, pudiendo alcanzar los 50 años. Este régimen es claro para las concesiones otorgadas a partir de la reforma y para aquellas otorgadas con posterioridad a la Ley 27/1992, de 24 de noviembre. No obstante, las concesiones existentes a la entrada en vigor de dicha Ley, presentan una especialidad, al tener el siguiente tratamiento en el Apartado cinco del número 1.a) de la disposición transitoria segunda, cuyo tenor literal establece:
«Cinco. En ningún caso podrá otorgarse prórroga del plazo de las concesiones existentes a la entrada en vigor de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, en condiciones que se opongan a lo establecido en esta Ley o en las disposiciones que la desarrollen y, en particular, la que diera lugar a un plazo que, acumulado al inicialmente otorgado exceda del límite de 35 años, excepto en los supuestos y condiciones a que se refiere la disposición transitoria décima de esta Ley.»
Anteriormente a la Ley de 27/1992, la duración de las concesiones portuarias no estaba sometida a limitación, pudiéndose otorgar éstas a perpetuidad o por tiempo indefinido. Fue dicha Ley la que introdujo el plazo máximo de duración de 30 años, luego ampliado a 35 por la Ley 48/2003. De ahí se entiende, por lo tanto, que la Ley 27/1992 se preocupara de establecer un régimen transitorio aplicable a las concesiones otorgadas antes de su entrada en vigor, con el propósito, también en este caso, de equiparar la duración de las mismas, aunque ahora a la baja, con la de las futuras concesiones que habían de otorgarse de acuerdo con el nuevo régimen legal.
Dicho régimen de intertemporalidad estaba recogido, en concreto, en la disposición transitoria cuarta de la Ley 27/1992, pudiéndose resumir su contenido en las siguientes tres reglas esenciales: i) primera, las concesiones seguirían sujetas a las mismas condiciones en que se otorgaron; ii) segunda, la duración de tales concesiones, no obstante lo anterior, en ningún caso podría ser superior a 35 años contados desde la entrada en vigor de la Ley, de manera que si en el título concesional se hubiera previsto inicialmente un plazo de vigencia que rebasara tal límite, la concesión quedaría automáticamente extinguida al llegarse al mismo; y iii) tercera, si la concesión hubiera de extinguirse antes de llegar al límite señalado, por expirar el plazo más breve de vigencia previsto en el título concesional, entonces la duración de la misma podría ser prorrogada, pero sin que en ningún caso pudiera rebasarse el límite máximo de 35 años de duración, sumados el plazo inicial y el de la prórroga.
Bien es cierto que el Real Decreto Legislativo también ha derogado la Ley de Puertos de 1992. No obstante, como excepción, la disposición transitoria segunda del TRLPEMM mantiene expresamente, «a los solos efectos de los supuestos en ella previstos», la vigencia de la disposición transitoria cuarta de la Ley de 1992.
Así pues, en el TRLPEMM existen actualmente dos disposiciones transitorias que afectan al plazo de duración de las concesiones otorgadas antes de su entrada en vigor. Una es la disposición transitoria décima, introducida por el Real Decreto-ley 8/2014, que afecta al plazo inicial de duración de todas las concesiones otorgadas antes de su entrada en vigor y que permite la ampliación de dicho plazo. Y la otra es la vieja disposición transitoria cuarta de la Ley 27/1992, salvada por la disposición transitoria segunda del TRLPEMM, que afecta particularmente a la duración de las concesiones otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley de 1992 y que impone un límite máximo a dicha duración (tanto del plazo inicial como de las eventuales prórrogas).
La finalidad de la disposición transitoria décima ha sido la de equiparar al alza la duración de las concesiones otorgadas antes de la entrada en vigor del TRLPEMM con la duración de las que hayan de otorgarse posteriormente, permitiendo que aquéllas se beneficien del plazo superior de duración, de 50 años, del que podrán disfrutar éstas de acuerdo con la nueva regulación. Por su parte, la voluntad de la disposición transitoria cuarta de la Ley de 1992 fue igualmente la de tratar de equiparar la duración de las concesiones otorgadas antes y después de su entrada en vigor, pero en esta ocasión a la baja. Es decir, tras la entrada en vigor de la Ley de 1992 y del límite que ésta impuso a la duración de las concesiones portuarias, ninguna concesión podía otorgarse a partir de entonces que superara el plazo máximo de vigencia de 35 años.
Pues bien, con la disposición transitoria cuarta la Ley de 1992 conseguía un efecto similar para las concesiones otorgadas con anterioridad a la misma. Esto es, eliminaba la posibilidad de que, transcurridos 35 años desde la entrada en vigor de la Ley, pudiera quedar subsistente alguna concesión otorgada al amparo de la anterior legislación. Y por esa razón, precisamente, la disposición transitoria cuarta de la Ley de 1992 estableció que las concesiones otorgadas en su momento a perpetuidad, por tiempo indefinido o, en todo caso, por tiempo superior a 35 años, quedarían automáticamente extinguidas en el año 2027.
Dicho esto, y sabido que la última reforma de la legislación portuaria ha ampliado el plazo inicial de las concesiones de 35 a 50 años, parece lógico que la interpretación de ambas disposiciones transitorias debe seguir haciéndose hoy conforme a la finalidad que las ha inspirado, pero tomando ahora como referencia el nuevo plazo máximo de duración de las concesiones portuarias. De esta forma, por consiguiente, el límite previsto en la disposición transitoria cuarta de la Ley de 1992 puede resultar hoy perfectamente aplicable, pero siempre que se trate de concesiones anteriores a dicha Ley y que se hubieran otorgado por un plazo superior a 50 años. Tales concesiones quedarán automáticamente extinguidas al llegar el año 2027, siempre que, cumplida esa fecha, la concesión hubiera cumplido ya más de 50 años de vigencia. En otro caso, cuando eso no fuera así, o más aún cuando se tratase de concesiones otorgadas en su día por tiempo inferior a 50 años, no parece que exista ninguna razón lógica que impida que esas concesiones puedan ajustarse al nuevo plazo legal máximo de 50 años, no siendo aplicable entonces, si así se hiciera, la fecha límite prevista en la disposición transitoria cuarta de la Ley de 1992.
Así pues, en lo que afecta a la prórroga de las concesiones, a su plazo máximo de duración, no hay en principio posibilidad de contradicción entre las dos disposiciones transitorias. Dicho esto, sin embargo, no parece que el régimen de la disposición transitoria cuarta de la Ley de 1992 pueda ser aplicado en la actualidad. Y ello por cuanto tal régimen resulta contradictorio con la regulación de la prórroga de las concesiones portuarias que hoy se recoge en el artículo 82.2 del TRLPEMM. Dicha regulación del artículo 82.2 resulta aplicable a las concesiones que sigan subsistiendo después de la entrada en vigor de la modificación del TRLPEMM. Y no existe, tampoco en este caso de la prórroga, ninguna razón que justifique que determinadas concesiones en particular, las otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley de 1992, hayan de quedar sometidas a un régimen de prórroga más restrictivo que el aplicable con carácter general a todas las demás concesiones posteriores.
En definitiva, la disposición transitoria cuarta de la Ley de 1992 plantea notables dificultades a la hora de su encaje en la regulación actual del régimen de duración de las concesiones portuarias. El Real Decreto-ley 8/2014 volvió a modificar la duración de dichas concesiones, ampliando el plazo de las mismas, y estableciendo un régimen transitorio aplicable a la duración del plazo inicial de las otorgadas anteriormente. Sin embargo, se ha olvidado de establecer igual régimen transitorio para las prórrogas. Y peor aún, ha olvidado que la legislación portuaria ya contenía un régimen transitorio particular para las concesiones anteriores a la Ley de Puertos de 1992. En consecuencia, debería haberse establecido un régimen transitorio homogéneo que afectara a todas las concesiones anteriores, considerando en su caso la situación singular de las concesiones anteriores a la Ley de 1992, y que asimismo afectara tanto al plazo inicial como a la prórroga de dichas concesiones. Todo ello con el propósito de adecuar correctamente la situación de las mencionadas concesiones a los nuevos parámetros de la regulación actual.
Manuel Rico Llopis
Economista
