El pasado 15 de julio de 2021 el Tribunal Constitucional (“TC”) daba a conocer, mediante una nota informativa (núm. 72/2021), el fallo de la Sentencia que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 2054-2020, interpuesto contra el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 (artículos 7, 9, 10 y 11), así como contra los Reales Decreto 476, 487 y 492/2020, en cuanto aprueban sucesivas prórrogas del estado de alarma.
En dicha nota se informaba de la estimación parcial de recurso de inconstitucionalidad, acordando la inconstitucionalidad de (1) los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7 del referido Real Decreto y (2) los términos “modificar, ampliar o” del apartado 6 del artículo 10, de dicho mismo texto normativo en la redacción resultante del artículo tras la aprobación del del Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo.
Posteriormente, en fecha 20 de julio de 2021, se publicaba el texto íntegro del fallo, permitiendo conocer los motivos concretos de la decisión del TC.
Antes de analizar dichos motivos, conviene recordar el texto literal de los preceptos declarados inconstitucionales. En concreto, el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo establece lo siguiente:
¿Qué especifican los apartados de los artículos 7 y 10 del Real Decreto 463/2020 declarados inconstitucionales?
“Artículo 7. Limitación de la libertad de circulación de las personas.
1. Durante la vigencia del estado de alarma, las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada:
a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad, así como adquisición de otros productos y prestación de servicios de acuerdo con lo establecido en el artículo 10.
b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.
d) Retorno al lugar de residencia habitual.
e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.
f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.
g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza.
[…]
3. Igualmente, se permitirá la circulación de vehículos particulares por las vías de uso público para la realización de las actividades referidas en los apartados anteriores o para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio.
[…]
5. El Ministro del Interior podrá acordar el cierre a la circulación de carreteras o tramos de ellas por razones de salud pública, seguridad o fluidez del tráfico o la restricción en ellas del acceso de determinados vehículos por los mismos motivos.
Cuando las medidas a las que se refiere el párrafo anterior se adopten de oficio se informará previamente a las Administraciones autonómicas que ejercen competencias de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial.
Las autoridades estatales, autonómicas y locales competentes en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial garantizarán la divulgación entre la población de las medidas que puedan afectar al tráfico rodado. […]”
Por su parte, el apartado 6 del artículo 10 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, prevé:
“Artículo 10. Medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales.
[…]
6. Se habilita al Ministro de Sanidad para modificar, ampliar o restringir las medidas, lugares, establecimientos y actividades enumeradas en los apartados anteriores, por razones justificadas de salud pública, con el alcance y ámbito territorial que específicamente se determine.”
¿Por qué el TC acuerda su inconstitucionalidad?
Pues bien, el TC resuelve que ambos preceptos son reprochables desde la perspectiva del derecho constitucional si bien en cada caso por diferentes motivos.
En el supuesto de la inconstitucionalidad declarada respecto de los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, el TC concluye que la misma debe ser declarada por cuanto las medidas que en estos preceptos se establecen suponen una suspensión de los derechos fundamentales y no una limitación de los mismos, lo cual no es compatible con las medidas permitidas en el caso de la declaración de un estado de alarma por oposición a estatuto jurídico de los estados de excepción y sitio.
Resulta destacable el siguiente extracto de la Sentencia:
“Basta la mera lectura de la disposición para apreciar que ésta plantea la posibilidad (“podrán”) de circular no como regla, sino como excepción. Una excepción doblemente condicionada, además, por su finalidad (“únicamente… para la realización” de ciertas actividades más o menos tasadas) y sus circunstancias (“individualmente”, de nuevo salvo excepciones). De este modo, la regla (general en cuanto a su alcance personal, espacial y circunstancial) es la prohibición de “circular por las vías de uso público”, y la “única” salvedad admitida es la de que tal circulación responda a alguna de las finalidades (concretas, sin perjuicio de las dos cláusulas más o menos abiertas de las letras g] y h]) indicadas por la autoridad. Se configura así una restricción de este derecho que es, a la vez, general en cuanto a sus destinatarios, y de altísima intensidad en cuanto a su contenido, lo cual, sin duda, excede lo que la LOAES permite “limitar” para el estado de alarma [“la circulación o permanencia… en horas y lugares determinados”: art. 11, letra a)].”
Por su parte, el reproche que achaca a los términos “modificar, ampliar o” del apartado 6 del artículo 10 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, lo funda en el hecho de que la “delegación” que el Gobierno efectúa a favor del Ministro de Sanidad a través de dicho precepto permite que el derecho a la libertad de empresa sea restringido sin la correspondiente dación de cuentas al Congreso de los Diputados de la que no se puede prescindir, siendo ello contrarios al artículo 38, en relación con el art. 116.2, ambos de la Constitución.
En todo caso, el TC lo que sí deja claro es que queda fuera del objeto del recurso la concurrencia del presupuesto que permite declarar el estado de alarma y, por tanto, la procedencia de la declaración del mismo efectuada por el Real Decreto 463/2020. Es decir, aunque finalmente se resuelve que determinadas medidas acordadas por la citada norma son inconstitucionales, no se está cuestionando la decisión política de declarar el estado de alarma, a la cual “no se atribuye tacha alguna de inconstitucionalidad”.
Alcance de la Sentencia del Tribunal Constitucional
Respecto del alcance de la Sentencia, el TC aclara que la misma también afecta a los Reales Decreto 476, 487 y 492/2020, en cuanto aprueban las sucesivas prórrogas del estado de alarma. A este respecto, el TC razona que, dado que su único objeto es la extensión de la vigencia temporal del estado de alarma, su suerte debe ser idéntica a la del Real Decreto 463/2020, por lo que las tachas analizadas para este último deben extenderse también para los primeros.
Efectos jurídicos de la Sentencia
Por último, el TC se pronuncia al respecto de los efectos jurídicos de su Sentencia, probablemente conocedor de las consecuencias que la misma lleva aparejadas. En concreto, la citada resolución se refiere a los siguientes:
1. Declara no susceptibles de ser revisados como consecuencia de la nulidad de los artículos que la Sentencia establece, no sólo los procesos concluidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o las situaciones decididas mediante actuaciones administrativas firmes, sino tampoco las demás situaciones jurídicas generadas por aplicación de los preceptos anulados.
2. En cambio, determina que sí son susceptibles de revisión los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de norma aplicada, resulte una reducción de la penal o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad.
3. Por último, al considerar que se trata de medidas que los ciudadanos sí tenían el deber jurídico de soportar, el TC indica que la inconstitucionalidad apreciada en la Sentencia no será por sí misma título para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas.
Conclusiones
No cabe duda alguna de que este pronunciamiento del TC va a traer numerosas consecuencias, en especial, por lo que respecta a la reclamación de las sanciones interpuestas por el quebrantamiento de las normas declaradas inconstitucionales. No obstante, habrá que esperar algo más para conocer los efectos respecto de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial interpuestas o a interponer contra la Administración.
